„Im mniejszy bałagan, tym łatwiej jest mi posprzątać.” (Michael Clayton reż. Tony Gliroy) – motywy ustawy
Ustawa o ochronie sygnalistów, a właściwie ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, pojawiła się już na stronach Rządowego Centrum Legislacji.
Pomijając całkowicie, wielokrotnie podkreślane przez projektujących, słuszne ze swej natury argumenty dotyczące braku kompleksowej ochrony osób ujawniających naruszenia prawa (w interesie publicznym i bez złych intencji) – nie trzeba nikomu tłumaczyć, że projektowana ustawa o ochronie sygnalistów ma na celu implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 roku w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dyrektywa).
Motywy powstania samej Dyrektywy są powszechnie znane. Możesz o nich przeczytać w artykule mojego autorstwa, który znajdziesz na stronie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości – LINK
Rozwiązania wprowadzane projektowaną ustawą przewidują wprowadzenie środków ochrony sygnalistów oraz odpowiednich rozwiązań organizacyjnych i instytucjonalnych. Jednocześnie przepisy tego aktu prawnego nie będą modyfikowały obowiązujących już przepisów (w szczególności z obszaru prawa pracy, prawa karnego czy administracyjnego), co w założeniu ma wzmocnić i ujednolicić status sygnalisty w polskim porządku prawnym.
Założenia krajowej ustawy są więc spójne z motywami samej Dyrektywy, która zaleca by nowe regulacje zawarte w implementowanym akcie pozostawały bez uszczerbku dla ochrony, jaka przysługuje w tym zakresie na mocy innych przepisów unijnych i krajowych.
No ale dobra. Kto według projektowanej ustawy może być tym sygnalistą?
Może nim zostać osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informacje o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Pojęcie niezwykle szerokie (wszak wszyscy czasem robimy coś w kontekście związanym z pracą, niektórzy prawnicy to nawet po 16 godzin dziennie), zatem dla przykładu:
- pracownik (także były),
- osoba świadcząca pracę (niezależnie od formy zatrudnienia,
- osoba w trakcie procesu rekrutacyjnego,
- wolontariusz,
- stażysta,
ale też:
- inny przedsiębiorca (!),
- akcjonariusz lub wspólnik (!!),
- członek rady nadzorczej (!!),
- podwykonawca lub dostawca.
Czy w takim razie masz zacząć obawiać się swojego prawnika?
Na szczęście nie – przepisy ustawy i dyrektywy nie będą miały zastosowania do ochrony informacji niejawnych, tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu, tajemnicy narady sędziowskiej czy postępowania karnego.
“Nasze standardy muszą być wyższe niż ktokolwiek inny, ponieważ jesteśmy standardem dla wszystkich innych” (Informator reż. Michael Mann) – zakaz działań odwetowych i środki ochrony
Zacznijmy od tego, że sygnalista będzie podlegał ochronie jedynie wtedy, gdy ma uzasadnione podstawy do twierdzenia, że ujawniana przez niego informacja o naruszenia była prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia (wewnętrznego lub zewnętrznego) lub ujawnienia publicznego. Sygnalista będzie musiał też mieć uzasadnione podstawy by twierdzić, że informacja o zdarzeniu stanowi naruszenie prawa.
Wobec sygnalisty nie mogą być podejmowane jakiekolwiek działania odwetowe – co oczywiste – wszak idea taka przyświecała implementowanej Dyrektywie.
Co przez to rozumieć?
Projekt ustawy wskazuje na każde bezpośrednie lub pośrednie działanie lub zaniechanie, które jest spowodowane zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym, które narusza lub może naruszyć prawa sygnalisty lub wyrządza (lub może wyrządzić) szkodę sygnaliście. Trzeba więc przyznać, że ochrona sygnalisty jest w ustawie zakrojona dość szeroko.
Ułatwione (choć wcale nie łatwe) zadanie odnośnie interpretacji działań odwetowych, organizacje będą mieć w przypadku osób zatrudnionych na umowę o pracę lub starających się o zatrudnienie. Tutaj ustawa o ochronie sygnalistów wskazuje przykładowy katalog działań uchodzących za niekorzystne traktowanie, takich jak:
- odmowa nawiązania stosunku pracy,
- wypowiedzenie umowy o pracę na czas określony po rozwiązaniu umowy o pracę na okres próbny (jeśli pracownik miał podstawy by twierdzić, że taka umowa zostanie z nim zawarta),
- niezawarcie kolejnej umowy o pracę na czas określony lub niezawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony, po rozwiązaniu umowy o pracę na czas określony (podobnie jak w poprzednim punkcie),
- obniżenie wynagrodzenia za pracę,
- wstrzymanie awansu lub pominięcie przy awansowaniu,
- pominięcie przy przyznawaniu premii lub dodatków do wynagrodzenia,
- przeniesienie pracownika na niższe stanowisko pracy,
- zawieszenie w wykonywaniu obowiązków pracowniczych lub służbowych,
- przekazanie innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków sygnalisty,
- niekorzystną zmianę miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy,
- negatywną ocenę wyników pracy lub negatywną opinię o pracy,
- nałożenie lub zastosowanie środka dyscyplinarnego, w tym kary finansowej, lub środka o podobnym charakterze,
- wstrzymanie udziału lub pominięcie przy typowaniu do udziału w szkoleniach zawodowych,
- nieuzasadnione skierowanie na badania lekarskie, w tym badania psychiatryczne, o ile przepisy odrębne przewidują możliwość skierowania pracownika na takie badanie,
- utrudnianie znalezienia w przyszłości zatrudnienia w danym sektorze lub branży.
Należy pamiętać, że przesłankę niekorzystnego traktowania spełniają też groźby lub próby zastosowania ww. działań chyba, że pracodawca udowodni kierowanie się obiektywnymi powodami. Co istotne te same zasady będą mieć zastosowanie do sygnalistów świadczących pracę na podstawie stosunku pracy jak i innego stosunku prawnego.
A jakie jeszcze środki ochrony sygnalistów (niezależnie od stosunku prawnego) przewiduje ustawa o ochronie sygnalistów?
Nie będą wywoływać skutku prawnego czynności polegające na:
- rozwiązaniu stosunku prawnego z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego,
- pociągnięciu do odpowiedzialności dyscyplinarnej sygnalisty,
- pociągnięciu do odpowiedzialności odszkodowawczej sygnalisty,
- wypowiedzeniu lub rozwiązaniu umowy w obrocie gospodarczym dotyczącej m.in. dostawy lub sprzedaży towarów lub świadczenia usług,
- odmowy przyznania, ograniczeniu lub odebrania uprawnień (takich jak np. koncesje, zezwolenia czy ulgi),
- zawieraniu w umowach o pracę oraz innych aktach, na których podstawie powstaje stosunek pracy lub świadczona jest praca – bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego.
Co ważne, sygnalista nie będzie mógł zrzec się praw przyznanych ustawą uprawnień ani przyjąć na siebie odpowiedzialności za szkodę powstałą z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. W przypadku natomiast, gdy wobec sygnalisty dopuszczono się niekorzystnego traktowania – będzie mógł on dochodzić odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę.
Organizacje muszą pamiętać, że ochroną przysługującą sygnaliście objęte zostaną też.
- osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia,
- osoby fizyczne powiązane z sygnalistą,
- osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej powiązanej (stanowiącej własność lub zatrudniającej) sygnalistę.
“Jak myślisz, czym się tu zajmujemy, dzieciaku?” (Czwarta Władza reż. Steven Spielberg) – procedura zgłoszeń wewnętrznych
Jednym z podstawowych obowiązków organizacji będzie stworzenie i wdrożenie regulaminu zgłoszeń wewnętrznych zawierającego procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych zgodnie z wymogami ustawy.
Czy każda organizacja będzie miała obowiązek stworzenia takiego aktu? W teorii (tj. z tekstu ustawy) wynika, że nie – w praktyce jednak dla bezpieczeństwa samej organizacji lepiej będzie to zrobić. Dlaczego?
Dyrektywa o ochronie sygnalistów wskazuje, że obowiązki określone w ustawie znajdą zastosowanie do:
- pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników, lub
- pracodawców wykonujących działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej wymienionych w części I.B i II załącznika do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (niezależnie od wielkości zatrudnienia).
W pozostałym zakresie ustalenie regulaminu zgłoszeń wewnętrznych będzie dobrowolne, jednak brak takich regulacji nie będzie pozbawiał sygnalistów prawa do zgłoszenia zewnętrznego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia wewnętrznego.
„Nawet nie myśl o zastraszaniu mnie, staruszku. Nie jestem członkiem twojego klubu dżentelmena. Nie muszę grać według zasad.” (Wierny Ogrodnik reż. Fernando Meirelles)- zgłoszenia zewnętrzne
Kto według ustawy przyjmować będzie zgłoszenia zewnętrzne? Jakżeby inaczej… organ centralny, którym ma zostać Rzecznik Praw Obywatelskich. W zakresie zasad konkurencji i ochrony konsumentów zgłoszenia przyjmować będzie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zgłoszenia zewnętrzne będą mogły przyjmować też inne organy w dziedzinach należących do zakresu ich działania.
Po przyjęciu zgłoszenia Rzecznik Praw Obywatelskich dokonywać będzie jego wstępnej weryfikacji polegającej na ustaleniu czy zgłoszenie dotyczy naruszenia prawa oraz identyfikować będzie organ właściwy do podjęcia działań następczych.
Organ w sytuacji, gdy uzna zgłoszenie za zasadne, zobowiązany będzie do powiadomienia sygnalisty o przekazaniu zgłoszenia do odpowiedniego organu.
Czyli nic nadzwyczajnego.
Zatem do rzeczy. Jakie elementy powinna zawierać procedura przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych? Jak się można było spodziewać ustawa o ochronie sygnalistów milczy na ten temat.
W takiej sytuacji konieczne będzie skorzystanie ze wskazówek zawartych w samej Dyrektywie, która stanowi, by w procedurze przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych uwzględnić m.in.:
- ustanowienie niezależnych i autonomicznych zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń,
- co do zasady niezwłoczne (jednak w terminie nie dłuższym niż 7 dni) od daty otrzymania zgłoszenia potwierdzanie jego otrzymania,
- podejmowanie działań następczych w związku ze zgłoszeniami,
- przekazywanie sygnaliście informacji zwrotnych w terminach określonych dyrektywą,
- poinformowanie sygnalisty o ostatecznym wyniku postępowania wyjaśniającego,
- przekazywanie właściwym instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii informacje zawarte w zgłoszeniu w celu przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, o ile jest to przewidziane w prawie Unii lub w prawie krajowym.
Czy organ centralny będzie przekazywał każde zgłoszenie? Nie. Jeśli Rzecznik Praw Obywatelskich uzna, że zgłoszenie nie dotyczy informacji o naruszeniu prawa, odstępuje wówczas od przekazania zgłoszenia. Tym samym ustawodawca planuje skorzystać z uprawnienia, które daje Dyrektywa by nie podejmować dalszych działań następczych wobec zgłoszeń niewielkiej wagi.
Co ciekawe, w projekcie zabrakło przepisów nadających priorytet zgłoszeniom dotyczących poważnych naruszeń lub naruszeń związanych z zasadniczymi przepisami dyrektywy ani trybu w jaki ma być dokonane przekazanie zgłoszenia organowi właściwemu (jeśli zgłoszenie zostało dokonane niewłaściwemu organowi).
A jak ma wyglądać samo zgłoszenie zewnętrzne?
- projekt ustawy dopuszcza zgłoszenie anonimowe lub umożliwiające identyfikację sygnalisty,
- w zgłoszeniu sygnalista zobowiązany będzie podać adres do kontaktu (korespondencyjny lub e-mail),
- zgłoszenie będzie mogło być dokonane ustnie (za pomocą infolinii lub osobistego spotkania), elektronicznie lub papierowo,
- organ potwierdzać będzie jego przyjęcie (w terminie nie dłuższym niż 7 dni roboczych od daty wpływu), jeśli oczywiście sygnalista podał adres do kontaktu,
Po otrzymaniu zgłoszenia organ podejmuje działania następcze. Jakie?
- weryfikuje zgłoszenie,
- ocenia prawdziwość zarzutów zawartych w zgłoszeniu,
- przekazuje zgłoszenie do innego organu publicznego właściwego w zakresie naruszenia,
- może zwrócić się do zgłaszającego o dodatkowe informacje (jeśli nie zagraża to ochronie tożsamości tej osoby lub jeśli sam sygnalista się temu sprzeciwia),
- przekazuje sygnaliście informację zwrotną na temat podjętych działań następczych w terminie 3 miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – w terminie 6 miesięcy od tego dnia.
Kto będzie zajmował się przyjmowaniem i rozpatrywaniem zgłoszeń zewnętrznych? Naturalnie – upoważnieni pracownicy, którzy będą obowiązani do zachowania tajemnicy. Co ciekawe, projekt ustawa o ochronie sygnalistów milczy na temat obligatoryjnego obowiązku jaki wprowadza Dyrektywa – tj. zobowiązuje państwa członkowskie do tego by pracownicy organu odpowiedzialni za ten obszar przeszli specjalne szkolenie z zakresu rozpatrywania zgłoszeń.
„Cisi – mieli odziedziczyć Ziemię. Nie wydaje mi się, żeby tak się stało.” (Pralnia reż. Steven Soderbergh) – czyli jak wyglądać będzie ujawnienie publiczne
To nie tak, że ochronie podlegać będzie każdy, kto ujawnia publicznie. Ochronę uzyska sygnalista ujawniający naruszenia publicznie jeśli:
- zgłosi naruszenie wewnętrznie, następnie z wykorzystaniem kanałów zewnętrznych – a pracodawca oraz organ publiczny nie podejmą działań następczych lub nie przekażą sygnaliście informacji zwrotnej,
- dokona od razu zgłoszenia zewnętrznego, a organ publiczny w odpowiednim terminie nie podejmie działań następczych lub nie przekaże zgłaszającemu informacji zwrotnej.
Jednak przesłanki te nie będą wymagane do objęcia ochroną sygnalisty jeśli:
- zgłaszane naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego, w szczególności jeśli istnieje ryzyko nieodwracalnej szkody,
- dokonanie zgłoszenia zewnętrznego narazi sygnalistę na działania odwetowe,
- dokonanie zgłoszenia zewnętrznego daje nikłe szanse na przeciwdziałanie naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy (np. niszczenie dowodów lub zmowę organu publicznego i sprawcy naruszenia lub udziału organu publicznego w naruszeniu).
(Mnóstwo pojęć nieostrych, co nie?)
“Jestem „karany”, Wysoki Sądzie, za co…?” (Serpico reż. Sidney Lumet) – sankcje przewidziane ustawą
Na tym etapie legislacji za wcześnie jest wyrokować jakie kary znajdą się w ostatecznym projekcie ustawy, niemniej wskazać należy najważniejsze z nich:
- brak ustanowienia wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń i podejmowania działań następczych – kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3,
- brak w regulaminie elementów wymaganych ustawą – kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3,
- utrudnianie dokonania zgłoszenia – kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3,
- podejmowanie działań odwetowych wobec sygnalisty – kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3,
- ujawnienie tożsamości sygnalisty – kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3,
- ujawnienie przez sygnalistę nieprawdziwych informacji – kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3.
Odpowiedzialność cywilna? Proszę bardzo – za niekorzystne traktowanie z powodu zgłoszenia (wewnętrznego lub zewnętrznego) lub ujawnienia publicznego sygnalista (niezależnie od rodzaju stosunku prawnego) ma prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę.
Masz pytania dotyczące wdrożenia systemu ochrony sygnalistów? Chętnie odpowiemy na Twoje pytania. Odezwij się do nas na office@ipsolegal.pl lub bezpośrednio z Błażejem Wągielem.
Chcesz wiedzieć więcej na temat sygnalistów? Sprawdź nasze poprzednie wpisy:
KANAŁY ZGŁASZANIA NIEPRAWIDŁOWOŚCI – WADY I ZALETY POSZCZEGÓLNYCH ROZWIĄZAŃ
OCHRONA SYGNALISTÓW – CO MUSISZ WIEDZIEĆ PRZED WEJŚCIEM W ŻYCIE DYREKTYWY?